来源：中国教育报 2021-12-13 作者：林焕新

1993年，《中华人民共和国教师法》正式颁布，自1994年起施行，迄今已有27年。20多年来，我国教育发展取得巨大成就，教师队伍规模不断扩大，专任教师总数由1993年的1097.89万提高到2020年的1792.97万。进入新时期，人民群众对更好的教育有了更多期待，发展更加公平更高质量的教育、落实“双减”等，都对教师群体提出了更高要求。

日前，教育部公布《中华人民共和国教师法（修订草案）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），面向社会公开征求意见。如何理解修订的重大意义？《征求意见稿》有哪些亮点？透露了怎样的导向？记者与相关专家展开对话。

嘉宾

安雪慧 教育部教育发展研究中心研究员

申素平 中国人民大学教育学院副院长、教授

余雅风 北京师范大学教育学部教授

张惠虹 华东师范大学教育立法研究基地主任、副教授

严管厚爱，突出师德师风第一标准

记者：此次教师法修订的背景是什么？如何理解修订的重大意义？

申素平：现行教师法已颁布实施27年，为教育改革发展特别是教师队伍建设提供了有力保障。但是，在当时背景下制定的法律，很多内容已不能适应今天发展的需要，特别是新时代对教师队伍建设也提出了新要求。2018年1月20日，中共中央、国务院发布了《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，从六大方面指明了新时代教师队伍建设的主要发力点。《征求意见稿》的许多内容都较为全面地将党中央有关教师队伍建设的要求进行了落实。可以说，教师法的本次修订是新时代教师队伍建设的一次重大制度安排，对于保障教师合法权益、提高教师队伍总体质量、推动我国教育事业高质量发展具有重要意义。

安雪慧：1993年教师法颁布以来，我国教育发展和教师队伍建设情况发生了很大变化，有些标准和要求已不太适应新时代教育改革发展，而有些标准和要求已在实践中发生了变化，比如教师资格定期注册制度、教师从业禁止制度等改革已突破了原有法律规定。同时，随着教育事业和社会经济发展，我国教师队伍建设也出现了一些新的困难和问题。例如，优化教师队伍结构，拓展教师职务晋升路径等。《征求意见稿》从教师资格准入、过程管理、待遇奖惩和退出机制等方面，对现行教师法进行了全面修订，既对培养教师、聘任教师提出了新要求，也对吸引和激励优秀人才进入教师队伍提供了新的制度保障，导向高素质专业化教师队伍建设，提高立法引领性。

记者：《征求意见稿》有哪些亮点、导向尤其需要关注？

张惠虹：《征求意见稿》充分体现了党和国家对教师队伍的“严管厚爱”。这一点在立法目的、教师权利义务、法律责任等部分的修订中体现得尤为突出。例如，在立法目的中专门增加了“规范教师职业行为”。一方面，把尊师重教放在首位，尊重和保护教师的基本权利、专业权利、民主管理与监督的权利，将教师的政治地位、社会地位、职业地位以法律形式明确下来；另一方面，突出师德师风第一标准，将师德师风融入教师准入、评价、教育、培训等各个环节，将党和国家关于师德师风建设的要求转化为法律规范，运用法治思维和法治手段，强化对教师基本行为准则的监督和管理，这也是以另一种方式来维护教师的职业形象、提振师道尊严。再如，《征求意见稿》对违反教师法的三类主体规定了相应的法律责任，亮出了法律的“钢牙利齿”，让教师法从“软法”变成“硬法”。

余雅风：积极回应现实问题是《征求意见稿》的一大亮点。针对实践中侮辱、诽谤、暴力伤害等侵害教师合法权益的行为，《征求意见稿》不但规定各级政府及其相关部门、学校要及时处理，依法追究责任，还明确规定了法律责任以及从重处理的情节；针对各种违反师德行为，明确规定处理的方式，以及明确了利用职务便利谋取不正当利益或徇私舞弊、强制或诱导学生接受有偿补课、与学生发生不正当性关系等的法律责任。这些规定对于吸引优秀人才从教、建设高素质教师队伍具有重要作用。

明身份、提门槛，解答“何为教师”

记者：《征求意见稿》明确公办中小学教师是国家公职人员，首次将其写入法律草案。这对教师意味着什么？依据规范公职人员的相关法律规定，对教师进行管理，还有哪些需要明确细化的内容？

余雅风：公立义务教育学校，是国家为实现国家教育权和保护公民受教育权的特定目的而设立的教育机构。教师与国家公务人员一样，代表国家履行基本的公共教育服务职能、具有公共性。将公立义务教育学校的教师定位为国家公职人员，符合教师职业的内在要求。《征求意见稿》将公立高中教师也纳入其中，体现了立法的适度超前性和科学性。

将公办中小学教师定位为国家公职人员，意味着公办中小学教师同时具有专业人员和公务人员的法律身份。因而，其不但享有作为专业人员的专业权利，例如教学权、科学研究权、惩戒权等，还享有作为公务人员履职而享有的职务保障性权利，例如福利待遇权、退休金获得权等，同时既要履行作为专业人员的专业义务，还要履行作为国家公共教育职能人员所承担的义务。

将公办中小学教师作为国家公职人员进行管理，还有需要进一步明确细化的内容。一是厘清教师法与公务员法的关系，特别是公务性的权利义务如何适用于公办中小学教师。二是教师轮岗制等相关制度应予以体现。教师轮岗制建立的合法性基础就是教师的公务人员法律身份，在明确公办中小学教师国家公职人员身份的基础上，应推进相关管理制度的法治化。

申素平：本次《征求意见稿》中明确了公办中小学教师属于国家公职人员的法律地位，有助于厘清教师享有权利和履行义务的边界，从法律上解释了“为什么公办中小学教师不能有偿补课”等诸多争议性问题。

将公办中小学教师界定为国家公职人员是“万里长征”第一步。还需进一步明确公办高等学校教师的法律地位是什么，教师队伍中的国家公职人员同其他队伍中的国家公职人员有什么区别，其退休津贴、住房安置等与当地公务员相比有哪些异同等问题。此外，落实国家公职人员的法律规定还需要相应的配套行政法规、地方性法规及政府规章等。

记者：近年来，报考师范院校的学生人数持续增加，报考教师资格证人数也在持续增多。在此背景下，《征求意见稿》对各级各类教师学历要求“提门槛”，背后有怎样的考虑？其中，“取得中小学教师资格，应当具备高等学校师范专业本科或者其他相关专业本科毕业及其以上学历，并获得相应学位”是否与专科学校设有小学教育专业存在矛盾？

余雅风：首先，从法律上提高中小学教师入门资格是我国教育高质量发展的必然选择。教师资格制度的实施是伴随着教育质量问题而来的。德、美、日、英等国家都将本科毕业、获得学士学位作为中小学教师资格的基本条件。当下，我国高等教育已实现大众化，面向2035实现教育现代化目标要求，提升中小学教师资格门槛对于全面提高基础教育质量十分必要，也符合立法的前瞻性特点。

从具体制度来看，该规定与专科学校设有小学教育专业确实存在矛盾，但这样的矛盾应该可以解决。一方面，教育管理、专业设置要随着法律的修定而调整，专科学校设小学教育专业的相关制度未来必将发生变化。另一方面，对于专科学校已经招收的小学教育专业学生，立法应授权政府作出例外、保护性规定，切实保护其权益。

安雪慧：从目前各地中小学教师学历合格率的实际情况和新时代高质量教育体系建设目标来看，提高教师学历要求，既有一定的实践基础，也是一个发展目标。已有专科学校设有的小学教育专业可根据新要求作出相应调整，部分转向培养学前教育专业教师，部分提档升级继续培养小学教育专业教师。

明确权利和义务，回答“教师使命”

记者：与现行教师法相比，《征求意见稿》对教师的权利和义务进行了较多修订，比如增加了继承和弘扬中华优秀传统文化、国家安全教育、环境保护教育、卫生健康教育等方面基本义务，还专门设置了“特别义务”“特别权利”。为什么有这些改变？

申素平：原因有二。其一是对有关法律内容进行细化与落实。例如，《征求意见稿》提出的教师应当继承和弘扬中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化，与新修定的教育法相呼应。“将国家安全教育纳入国民教育体系”“将环境保护知识纳入学校教育内容”与国家安全法、环境保护法相呼应。这些内容落实到教育教学活动中，教师便成为当然的义务主体。其二，《征求意见稿》是修法者紧跟社会实际需求进行立法的一种体现。修法者围绕教育教学实践活动中出现的新情况，对其认为应当确立为教师义务的行为进行了列举。

“特别义务”的履行主体为幼儿园和中小学教师，这一群体教师面对的学生多数都是未成年人。未成年人自我保护的能力和意识都比较差，需要教师予以相较于其他层次学生更为特别的注意与保护。而《征求意见稿》中规定的鼓励高教、职教学校的教师进行理论与技术创新，一方面是在进一步落实宪法中公民有从事科学研究的自由等相关规定的内容，另一方面则是在激励相应的教师群体要把自身的研究与国家发展的历史大势、社会发展现实、国际科学技术前沿联系起来，注重进行原创性研究，不断攻克“卡脖子”理论与技术难题。

张惠虹：《征求意见稿》重构了教师的权利义务体系。值得注意的是，《征求意见稿》明确提出的“教育惩戒权”是教师的基本权利，这为教师合法使用教育方式手段提供了法律依据和保障，让教师能放心用好“惩戒”这把“戒尺”，在维护正常的教学秩序时有法可依，更好地履行教书育人的职责。

《征求意见稿》不仅设定了基本权利和基本义务，还设定了“特别权利”和“特别义务”。“特别权利”针对高等学校和职业学校教师，旨在鼓励教师开展学术探索和科技创新，适当参与社会服务。“特别义务”是针对幼儿园和中小学教师，强化了其对未成年学生的保护救助义务和家校协同义务。未成年人保护法明确规定，学校、幼儿园应当根据需要，制定应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件和意外伤害的预案，配备相应设施并定期进行必要的演练。学校应当建立学生欺凌防控工作制度，对学生欺凌行为应当立即制止，应当建立预防性侵害、性骚扰未成年人工作制度。《未成年人学校保护规定》对校园欺凌设定了专项保护专章。保护学生并不仅仅属于道德的范畴，更是教师的法定义务。对于大学生来说，很多人已经不再属于未成年人范畴。因此该“特别义务”的对象仅限于幼儿园和中小学教师，具有鲜明的导向和规范意义。

为教师幸福感、成就感、荣誉感“撑腰”

记者：《征求意见稿》首次提出保障教师的履职行为和工资待遇，还特别提出“维护教师依法执教的职业权利，保障教师实施教育惩戒、制止学生违法违规行为、制止侵害学生合法权益行为的职权”“保障教师的人格尊严和人身权利”“保障教师潜心教书、静心育人”等保障措施。如何理解这一新变化？

安雪慧：第一，《征求意见稿》明确提出“中小学、幼儿园教师的平均工资收入水平应当不低于或者高于当地公务员的平均工资收入水平，并逐步提高”。这突破了现行教师法中的工资范畴，将所有工资收入纳入比较内容，从制度比较标准保障教师工资水平。第二，在工资收入水平的可持续提升上，要求各级人民政府应当落实教师正常晋级增薪制度，确保教师与其他公职人员工资收入同步增长。第三，《征求意见稿》明确“改善教师的工作条件和生活条件，保障教师的合法权益”。这意味着，教师的履职保障与工资待遇保障是同等重要的，这也与国内外研究的论证相符。第四，规定“除特殊、紧急情况外，不得安排教师到与教育教学无关场所开展相关工作，不得安排教师从事学校以外的执法、执勤或者其他与教师职责无关的工作”。长期以来，很多教师都会因为各种非教学的任务分散精力，这一规定将有助于教师潜心教书、静心育人。这些保障不仅能吸引优秀人才进入教师队伍，还要确保他们在教育教学过程中能够“留得住”“教得好”。

申素平：在过去的实践中，拖欠教师工资、教师依法依规惩戒学生却被停职开除、家长学生辱骂教师等现象时有发生，这都说明了教师作为专业人员的人格权利、财产权利和职业权利没有得到充分保障。《征求意见稿》新列举了教师应当享有但过去未予以强有力保护的若干权利内容，并要求各级人民政府、教育行政部门及有关部门、学校和其他教育机构予以保障，真正地做到了法律为教师“撑腰”。

记者：《征求意见稿》提出，取消教师初级职务和中级职务的职称竞聘，主要通过“履职年限和相关要求”进行晋升。这一改变有怎样的考量？

安雪慧：近年来，由于受职务结构比例的限制，很多一线教师执教多年却很难晋升到中级职务。从教师专业发展角度来看，《征求意见稿》此次对晋升要求作出调整，无疑是提升教师职业地位、拓展教师发展通道的制度创新。这一举措可避免年轻教师将大量时间和精力花费在发表论文、过度关注职务晋升上，让他们优化工作时间分配，确保他们安心于教学育人，热衷于一线教学实践。

余雅风：由于学生的成长是一个长期的发展过程，教师劳动显效具有长期性，教育影响具有滞后性，这一现象在基础教育阶段更为明显。基础教育阶段教师是否实施教师职务制度，在世界各国以及理论界均有争议。《征求意见稿》规定幼儿园、中小学教师初级职务和中级职务不受岗位比例限制，根据教师履行职务的年限和要求，依照规定晋升。这初步体现了这一阶段教师劳动的特点，有利于广大教师减少攀比、安心从教，同时也有利于激励教师致力于自身专业发展，并投身于学生发展、教育事业发展之中。

记者：在2019年全国两会期间，全国人大代表、原山东省教育厅巡视员张志勇建议，尽快建立完善教师国家荣誉称号和表彰奖励体系。在《征求意见稿》中，首次公开提出“设立国家教师奖”。设置这一奖项将起到何种作用？

余雅风：“国家教师奖”是关于教师的最高荣誉，是基于对教师劳动以及其对国家、社会贡献的肯定。世界教育发达国家都设立了国家教师奖，以对全体教师、全社会作出引导。《征求意见稿》提出设立国家教师奖，不但有利于激发教师的工作热情，认识、体现教师的重要价值，还有利于激发学生的学习热情，通过法治的途径引导全社会尊重教师，真正提高教师的社会声望和社会地位，我们希望这一规定能够实现。

安雪慧：设立“国家教师奖”是提升教师地位的一个重要体现，是激励、鼓励广大教师安心从教、静心从教的法律手段，以荣誉表彰制度的方式提升广大教师的岗位幸福感、事业成就感和社会荣誉感。荣誉制度也充分体现了教师的岗位职责要求和社会行业特征，全社会都应当尊重教师，弘扬尊师重教的社会风尚，对教师高看一眼、厚爱三分。

作者：本报记者